17.06.2012: Bei der heutigen Abstimmung in Griechenland über die Parlamentsbesetzung spielt das Für und Wider der von der Troika (EU, IWF, EZB) und den führenden Parteien der griechischen Bourgeoisie dem Land aufgezwungenen 'Sparmaßnahmen' und 'Reformen' eine entscheidende Rolle. Ein Teil dieser Maßnahmen gilt dem Staatsapparat und seinen Institutionen. SYRIZA hat dazu ein an den Interessen der Volksmassen orientiertes Gegenprogramm vorgelegt. Ein räumlich weitab von Griechenland liegendes ähnliches Programm der Reformen öffentlicher und sozialer Institutionen zeigt, dass ein anderes Vorgehen als das der Troika möglich ist und erfolgreich sein kann, ohne die betroffenen Volksmassen in den Abgrund zu stürzen.
Am 16. April dieses Jahres veröffentlichte die Nachrichtenagentur Xinhua einen Leitlinienentwurf des ZK der KPCh und der Zentralregierung Chinas, der künftige Reformen bei den öffentlichen Einrichtungen skizziert, um ein Feedback aus der Bevölkerung zu bekommen – etwa ein Jahr, nachdem ein ähnlicher Entwurf bereits intern unter den Abteilungen der Zentralregierung Chinas verteilt wurde.
Die Reform hat sich nichts Geringeres vorgenommen, als den öffentlichen Sektor in China komplett umzuwälzen. Heute weist das Land 1,26 Millionen öffentliche Einrichtungen mit rund 30 Millionen Beschäftigten auf. Die neue Reformstrategie zielt auf Änderungen hinsichtlich des Beschäftigungsstatus und der Sozialversicherung ihrer Mitarbeiter, der Abführung erwirtschafteter Gewinne, der Entrichtung von Steuern und der allgemeinen Verwaltungsstruktur dieser Einrichtungen.
Historisch betrachtet umfassen Chinas öffentliche Einrichtungen alle öffentlichen Schulen, Universitäten, Kliniken, Krankenhäuser, Bibliotheken, Bühnenensembles, Forschungsinstitute und Massenmedien. Diese werden bisher ganz oder teilweise von der Regierung finanziert. Das Personalmanagement dieser quasi staatlichen Organisationen wird bis heute durch starre und einheitliche Gehaltsklassen charakterisiert.
Das Vorhaben, Chinas öffentliche Institutionen zu reformieren, geht auf eine nationale Konferenz im Jahr 1995 zurück, wo in mehreren Städten Pilotprogramme angekündigt wurden. In den folgenden zwei Jahrzehnten gab die Zentralregierung mehr Leitlinien heraus und führte neue Pilotprojekte in verschiedenen Provinzen durch. Aber obwohl in einigen öffentlichen Einrichtungen neue Regelungen in Sachen Personal- und Pensionsmanagement eingeführt wurden, gab es keine landesweiten Reformprogramme.
Die Fortentwicklung der öffentlichen Einrichtungen Chinas bleibt weit hinter seiner sozialen Entwicklung zurück, und viele dieser Einrichtungen nähmen widersprüchliche Funktionen wahr, heißt es in einem Rundschreiben, das die Leitlinien des Zentralkomitees der Kommunistischen Partei Chinas und des Staatsrats enthält. "Infolge dessen ist das Angebot an öffentlichen Dienstleistungen in China unzureichend und ineffektiv", heißt es dort.
In den letzten Jahren häuften sich Klagen der Öffentlichkeit über diejenigen öffentlichen Einrichtungen, die kraft administrativer Befugnisse unnötig Bußgelder und Gebühren erheben, um sich selbst zu finanzieren. Auch wuchs die Unzufriedenheit mit der Gewinnorientierung öffentlicher Krankenhäuser und Schulen und der Ineffektivität der öffentlichen Verwaltung, die sich vor allem in einer Verschwendung öffentlicher Mittel manifestiert.
Gemäß dem Rundschreiben des ZK der KPCh soll bis zum Jahr 2020 ein effizienter, klar umrissener und geregelter Mechanismus für öffentliche Einrichtungen festgelegt werden.
Die Zahl der in öffentlichen Einrichtungen Beschäftigten ist tatsächlich weitaus größer als die Zahl der Beamten in China, und die Finanzierung einer so großen Zahl von Einrichtungen und Personen hat sich zu einer großen Belastung für die Regierung entwickelt.
Nach Angaben des Ministeriums für Menschliche Ressourcen und Sozialabsicherung beschäftigen Chinas öffentliche Einrichtungen heute mehr als 20 Millionen Fachkräfte, satte 47,3 % aller Fachkräfte des Landes im Jahr 2010. Die anstehende Reform der öffentlichen Einrichtungen wird aber auch Auswirkungen auf neun Millionen Rentner aus diesen Einrichtungen haben, da deren Altersversorgung durch Veränderungen bei ihren ehemaligen Arbeitgebern in Mitleidenschaft gezogen werden könnte.
Laut einem Bericht der Nachrichtenagentur Xinhua vom 17. April ist das wesentliche Ziel der Reform, der Öffentlichkeit bessere Dienstleistungen zu bieten, anstatt einfach Arbeitnehmer zu entlassen, Organisationen aufzulösen und sich finanzieller Belastungen zu entledigen.
Der Kern der Reform ist eine Neueinstufung aller öffentlichen Einrichtungen in drei Kategorien:
- Solche mit administrativen Aufgaben sollen in Ministerien umgewandelt oder zusammengelegt werden.
- Diejenigen mit Geschäftstätigkeiten, wie zum Beispiel Verlage, werden schrittweise in Unternehmen verwandelt.
- Alle Körperschaften des Sozialwesens behalten ihren Status als öffentliche Einrichtungen.
Die dritte Gruppe soll zudem in zwei Kategorien unterteilt werden: Solche, die grundlegende öffentliche Dienstleistungen anbieten, wie Schulen für die allgemeine Schulpflicht und Institutionen der wissenschaftlichen Grundlagenforschung und jene, deren Mittel teilweise vom freien Markt stammen können, was zum Beispiel auf Hochschulen zutrifft.
Einrichtungen der ersten Kategorie sind berechtigt, volle staatliche Förderung zu empfangen, während diejenigen der zweiten Kategorie Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung sowie staatliche Unterstützung in Form von Einkäufen von Dienstleistungen haben.
Laut dem Leitlinienentwurf wird die Zentralregierung die Kategorisierung aller bestehenden öffentlichen Einrichtungen bis zum Jahr 2015 abschließen. Vor der Umwandlung der öffentlichen Einrichtungen, so das Rundschreiben, sollen Anstrengungen unternommen werden, um Vermögenswerte zu inspizieren, die Bücher zu prüfen, das vorhandene Kapital zu bewerten und die Schulden zu verifizieren. Nationale Vermögenswerte künftig müssen registriert werden. Zusätzlich soll auch das Ziel und der Prozess, die Gehälter der in öffentlichen Einrichtungen Beschäftigten mit ihren Leistungen in Einklang zu bringen, beschleunigt werden.
Das Rundschreiben definiert auch klar, wie die Mitarbeiter von quasi-staatlichen Institutionen in Zukunft bezahlt und versichert werden. Im Mittelpunkt dieser Gehaltsreformen steht der Plan, das Rentenschema für solche Mitarbeiter schrittweise von der arbeitgeber-basierten Altersvorsorge hin zum allgemeinen sozialen Sicherungssystem Chinas zu verschieben, was schlicht und ergreifend eine niedrigere Rente für die meisten Ruheständler bedeuten wird.
Um die Härten dieses Rentenschnitts zu mildern, sollen die Renten der bereits im Ruhestand befindlichen ehemaligen Mitarbeiter öffentlicher Einrichtungen nach dem alten Schema behandelt werden, während künftige Mitarbeiter voll in das neue System eingebunden werden. Bereits Beschäftigte genießen während einer Übergangsphase etwas günstigere Bedingungen.
Die Umsetzung dieser neuen Leitlinien, die die Reform endgültig abschließen sollen, steht jedoch zahlreichen Hürden gegenüber. So prophezeien Experten, dass die Neukategorisierung der öffentlichen Einrichtungen in China eine mühsame Aufgabe sein wird.
Zwar bestand bisher breite Übereinstimmung darüber, dass öffentliche Einrichtungen mit administrativen Aufgaben, wie etwa die Erdbebenzentrale, die Aktienaufsichtsbehörde oder die Bankenaufsichtsbehörde, in die Regierung eingebunden werden, und dass solche, die als Unternehmen arbeiten können, wie zum Beispiel Verlage, in Unternehmen verwandelt werden.
Allerdings wies ein ungenannter Experte im Gespräch mit dem 'China Business Journal', die wöchentlich in Beijing erscheint, darauf hin, dass es einige Institutionen gibt, die zugleich administrative Funktionen erfüllen, soziale Dienstleistungen bieten und in kommerziellen Aktivitäten engagiert sind. Deren Einstufung dürfte sich als höchst komplex erweisen. Ein von dem Sachverständigen angeführtes Beispiel stellen Chinas Universitäten dar, die im Allgemeinen als öffentliche Einrichtungen klassifiziert werden, aber dennoch zahlreiche rein kommerzielle Trainingsprogramme unter ihrem Dach anbieten.
"Während der nächsten Stufe der Reform werden viele öffentliche Einrichtungen versuchen, zu beweisen, dass sie Anbieter von Dienstleistungen im Sozialbereich sind, was sie zu staatlicher Finanzierung berechtigt," erläutert Gu Xi, Professor an der Fakultät für Öffentliche Verwaltung der Peking-Universität, im 'Economic Observer', einer wöchentlich in Beijing erscheinenden Wirtschaftszeitung. Er sagt, dass viele öffentliche Einrichtungen in mehrere juristische Personen aufgeteilt werden müssten, je nach der unterschiedlichen Natur ihrer Aufgaben.
Cheng Enfu, Forscher an der Chinesischen Akademie der Sozialwissenschaften, meint, dass nach der Reform die Zahl der öffentlichen Einrichtungen, die soziale Dienstleistungen erbringen, nicht allzu dramatisch reduziert werden sollte, da ein Mangel an grundlegenden Dienstleistungen im Sozialbereich andernfalls zu gesellschaftlichen Störungen führen könnte.
Einige Experten für öffentliche Verwaltung beklagen, dass die Reformleitlinien nicht deutlich genug sagen, wie öffentliche Krankenhäuser sich teilweise selbst finanzieren sollen. Laut Richtlinien sind die Gesundheitseinrichtungen auf Gemeinde- und Stadtteilsebene zur vollen staatlichen Förderung berechtigt, während die Ausgaben der öffentlichen Krankenhäuser nur teilweise von der Regierung gedeckt werden.
Frühere Reformen des Gesundheitssystems hatten eine unzureichende staatliche Finanzierung vieler medizinischer Einrichtungen zur Folge, die teils mit der Übernahme von lediglich zehn Prozent ihrer Kosten abgespeist wurden. Das zwingt viele Krankenhäuser bis heute dazu, Patienten unnötig Medikamente zu verschreiben oder Untersuchungen aufzuzwingen, um finanziell über die Runden zu kommen.
Mitarbeiter von Krankenhäusern und Bildungseinrichtungen, die ihren Status als öffentliche Einrichtungen nach der Reform beibehalten werden, befürchten schon jetzt, dass ihre Gehaltszuschläge und Sonderkonditionen nach der Reform schrumpfen werden.
Als Ergebnis einer Pilotreform in Shanghai beklagte sich beispielsweise Universitätsdozentin Jiang Wen, dass verschiedene Zuschläge in Höhe von insgesamt fast 1000 Yuan (126 Euro) von ihrem Monatsgehalt verschwunden sind. Wie bei anderen öffentlichen Einrichtungen war es auch für Jiangs Arbeitgeber geboten, die Gehälter der Mitarbeiter in zwei Bestandteile zu splitten: in ein Grundgehalt und eine leistungsbezogene Entlohnung. Und anstatt ihren Mitarbeitern eine Gehaltserhöhung zu gewähren, deklarieren viele öffentliche Arbeitgeber inzwischen althergebrachte Zuschläge als Bestandteil des leistungsorientierten Anteils am Gehalt.
"Wenn es bei der Gehaltsreform darum geht, Zuschläge durch leistungsabhängige Vergütung zu ersetzen, wird damit keiner recht glücklich sein", sagt Jiang. "Im Gegensatz zu Zuschlägen, die ein fester Bestandteil des Grundgehalts waren, hängt die Höhe der leistungsabhängigen Vergütung nun von der Einschätzung der Arbeitsergebnisse durch den Chef ab."
Allerdings machen die neuen Richtlinien den Versuch, maßgeschneiderte Begutachtungsmethoden für öffentliche Einrichtungen unterschiedlichen Typs zu entwerfen, um sicherzustellen, dass Mitarbeiter fair bezahlt werden und zu besseren Leistungen motiviert werden.
Die 'Shanghai Century Publishing Group', die aus fünf Verlagen, einem Magazin, einer Zeitung und einem Buchhandelsunternehmen besteht, begann bereits im Jahr 2003 damit, ihren Status von einer öffentlichen Einrichtung in ein Unternehmen zu verwandeln. Der Konzern steckte einen Großteil seines Vermögens in eine Aktiengesellschaft, zu deren Aktionären mehrere Investmentgesellschaften gehören. Die externen Investoren entsandten vier Vertreter in den Vorstand der Shanghai Century Publishing Co. Ltd, um ihre Interessen bei der Entscheidungsfindung geltend zu machen. Der Parteizeitung People's Daily zufolge konnte nach der Reform das durchschnittliche Gehaltsniveau innerhalb der Verlagsgruppe durch die Verbesserung der gewinnbringenden Kapazitäten stark gesteigert werden.
Mitarbeiter öffentlicher Einrichtungen sind zudem unzufrieden damit, dass sie nach der Reform sehr wahrscheinlich mit einer niedrigeren Rente zu rechnen haben. Ein emeritierter Professor der Shanghai Jiao Tong University, erläuterte dem 'Economic Observer' unter Zusicherung seiner Anonymität, dass nach der Reform die monatliche Rente ehemaliger Universitätsmitarbeiter um 1.000 bis 2.000 Yuan (126 bis 252 Euro) gekürzt wird. Er meint, die Reform sei nicht akzeptabel, da pensionierte Beamte ein weit besseres Angebot genießen, während die Lücke zwischen den Renten von Mitarbeitern öffentlicher Einrichtungen und denen privater Unternehmen nahezu verschwinden würde.
Im Zuge einer Pilotreform, die seit 2008 in der Provinz Guangdong läuft, hat eine große Zahl von Universitätsangestellten den Vorruhestand beantragt, damit sie noch in den Genuss von besseren Altersversorgungspaketen kommen, bevor die Reform der öffentlichen Einrichtungen voll greift. Diese Flut von Frührentnern hat sogar den regulären Lehrbetrieb an einigen Universitäten gefährdet.
Wie viele Krankenhäuser in China, stellte das Krankenhaus für Traditionelle Chinesische Medizin in Guangdong bereits in den 1980er Jahren, kurz nach dem Beginn der sogenannten Reform- und Öffnungspolitik, sein Gehaltsschema um.
Zuvor waren die Mitarbeiter in diesem Krankenhaus in erster Linie gemäß ihren akademischen Titeln und der Dauer der Betriebszugehörigkeit im Krankenhaus bezahlt worden. Die Reform koppelte das Gehalt eines Arztes jedoch an den Gesamtwert der von ihm oder ihr verordneten Arzneimitteln. "Nach der Reform waren die Ärzte plötzlich bereit, länger zu arbeiten und mehr Patienten an einem Tag zu behandeln. Ein Nebeneffekt war jedoch, dass einige von ihnen viele unnötige und teure Medikamente verschrieben, nur um ihren eigenen Verdienst zu erhöhen", erinnert sich Xuan Guowei, ehemals Verwaltungschef des Krankenhauses, im Gespräch mit der in Beijing ansässigen People's Daily.
Im Jahr 2000 führte das Krankenhaus eine weitere Gehaltsreform durch, wobei der Verdienst an die individuelle Arbeitsbelastung, Leistungen im Rahmen von Weiterbildungsmaßnahmen und Erfolge bei der Deckelung der Behandlungskosten gekoppelt wurde.
Lu Yubo, der Leiter des Krankenhauses, sagte, dass, während die zweite Reform es zwar unterließ, die Gehaltsschecks direkt zu erhöhen, das Krankenhaus seinen Mitarbeitern jedoch großzügig Möglichkeiten zur Verbesserung der beruflichen Fähigkeiten anbot. "Wir wollten sichergehen, dass allen Mitarbeitern Wege aufgezeigt werden, wie sie in ihrem Arbeitsfeld 'vortrefflich' werden können", wurde Lu von der People's Daily zitiert.
Das Krankenhaus begann, die renommiertesten medizinischen Experten aus dem ganzen Land einzuladen, um seine Mitarbeiter betrieblich auszubilden. "Am Anfang, beklagten sich viele meiner Kollegen darüber, wie häufig und anspruchsvoll diese Schulungen seien. Allerdings dauerte es nicht lange, bis wir aufhörten, uns zu beklagen, als wir merkten, wie schnell wir nützliche Erfahrungen in unseren Arbeitsfeldern sammelten", berichtet der Atemwegsarzt Zhang Zhongde.
Das Krankenhaus führte außerdem flexiblere und wettbewerbsfähigere Richtlinien im Personalmanagement ein, um Menschen zu motivieren, Positionen zu besetzen, die ihnen zusagen und in denen sie am besten sind. Chen Yu, Leiter der Personalabteilung des Krankenhauses, schildert gegenüber der People's Daily, dass es nicht ungewöhnlich war, dass der Verwaltungsleiter einer Abteilung zu seinem ursprünglichen Posten als Arzt zurückkehrte, wenn die Mitarbeiter der Abteilung einen besseren Kandidaten für die Stelle auserkoren hatten.
Als größtes öffentliches Krankenhaus in China im Hinblick auf seine jährlichen Patientenzahlen gibt es dort mehr als 6,3 Millionen ambulante Behandlungen pro Jahr. In den vergangenen fünf Jahren erhielt es mehr als 100 Millionen Yuan (12,6 Millionen Euro) an Forschungsgeldern von der Regierung.
Zeitleiste der Reform öffentlicher Einrichtungen:
1995: Reform des Personalmanagement-Systems bei öffentlichen Einrichtungen gestartet
2006: Einführung leistungsbezogener Lohnanteile bei Angestellten öffentlicher Einrichtungen
2009: Start der Pilotreformen des Rentensystems der öffentlichen Einrichtungen in Shanghai und Chongqing sowie in den Provinzen Shanxi, Zhejiang und Guangdong.
2012: Einführung der öffentlichen Stellenausschreibung für Posten in allen öffentlichen Einrichtungen des Landes bis Ende des Jahres.
2015: Abschluss der Neuklassifizierung aller öffentlichen Einrichtungen.
2020: Einrichtung eines Systems zur Verwaltung und zum Betrieb eines öffentlichen Dienstleistungssystems mit chinesischen Eigenschaften.
Dem Staatsrat unmittelbar unterstehende öffentliche Einrichtungen:
Chinesische Akademie der Wissenschaften
Chinesische Akademie der Sozialwissenschaften
Chinesische Akademie des Ingenieurswesens
Chinesische Akademie des Regierungswesens
Chinesische Aktienaufsichtsbehörde
Chinesische Bankenaufsichtsbehörde
Chinesische Versicherungsaufsichtsbehörde
Staatliche Elektrizitätsaufsichtsbehörde
Entwicklungsforschungszentrum des Staatsrates
Amt für Meteorologie
Chinesische Erdbebenbehörde
Quelle: Beijing Rundschau u.a.
